Бюрократия должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух.
Карл Маркс, немецкий философ, социолог, экономист.
Бюрократия разрастается, чтобы поспеть за потребностями разрастающейся бюрократии.
10 февраля 2021 года был принят указ президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по усилению персональной ответственности руководителей органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах за эффективную организацию исполнения актов законодательства». В указе констатируется неэффективность исполнительской дисциплины и факты либерального отношения «к безответственным руководителям, специалистам среднего и низшего звеньев управления».
Автор в своей статье «Когда указ чиновникам не указ» (18 сентября 2020 года) приводил https://repost.uz/ukaz-ne-ukaz доводы о том, что повышение исполнительской дисциплины является одним из основных условий оптимизации системы власти и управления.
«Бюрократ: человек, наделённый талантом непонимания» (Жорж Элгози, французский театральный критик, афорист)
Суть понятия «бюрократия» кроется в его переводе. Произошло это слово от слияния французского «bureau» («канцелярия») и греческого «κράτος» («власть»). Получается «канцелярская власть» или власть людей, наделённых полномочиями управления. Полномочия передаются в форме специальных письменных указаний, постановлений, решений, приказов, распоряжений...
Государство – это политико-территориальная суверенная организация публичной власти, располагающая аппаратом управления и способная делать свои веления обязательными для населения всей страны. Основная функция аппарата управления – администрирование процессов. Такой аппарат называется бюрократическим, а граждане, работающие в нем – бюрократами.
При научном изучении государственной службы возникает проблема определения таких понятий как «чиновники», «бюрократы», «госслужащие». В связи с этим встаёт вопрос, а кто же такие чиновники? Можно ли говорить, что чиновники и государственные служащие это одно и то же? Является ли термин «бюрократия» их полноправным заменителем, либо только синонимом, одним из множества значений данного понятия?
Сегодня термины «бюрократ», «чиновник», «госслужащий» в социологической литературе обычно используют как синонимы. Государственный служащий – это человек, занимающий государственную должность в государственном органе и осуществляющий должностные обязанности в целях реализации полномочий государственного органа. Чиновником называют государственного служащего, а в переносном смысле – человека, относящийся к своей работе с казённым равнодушием, без деятельного интереса, бюрократа. Бюрократом считают чиновника, а также любого человека, приверженного к бюрократизму.
Или наиболее расширенное толкование имеет слово «бюрократ», которое описывает не только госслужащих или чиновников, но и человека, склонного к взяточничеству и казнокрадству, канцелярщине и волоките, местничеству и протекционизму, отпискам и формализму.
Бюрократия появилась вместе с государством. Впервые её можно было встретить в период возникновения первых монархий: Древний Египет, Древний Китай, государство Шумер и другие. В это время возникла необходимость в аппарате чиновников, которые могли бы реализовывать распоряжения монарха, ведали распределением благ и осуществляли учёт имеющегося богатства.
Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745 году. Термин был сформулирован французским экономистом Винсентом де Гурне. В момент своего образования слово имело уничижительный смысл: им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при власти народа).
Детальным изучением этого понятия занялся немецкий социолог, экономист, историк Макс Вебер. Он определил то, что – по его мнению – представляет собой идеальная бюрократия:
Вебер рассматривал бюрократию в качестве положительного явления. По его мнению, она предназначена для того, чтобы сделать управление максимально эффективным. Он полагал, что бюрократические структуры способны осуществлять управление идеальным образом.
Однако, некоторое время спустя, учёный выделил два смысла этого понятия: позитивный и негативный. В позитивном смысле – это рациональная система управления, а в негативном – это формальные атрибуты власти (приказы, инструкции, директивы), которые превращаются в самоцель.
Концепция «рациональной бюрократии» Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социально-экономических наук в ХХ веке. Она положила начало целому разделу в экономической теории — экономической теории общественного выбора. Более точно — экономической теории бюрократии (Economics of Bureaucracy).
«Чиновники создают работу друг для друга» (Сирил Норткот Паркинсон, британский историк, писатель, драматург)
Со времени изучения бюрократии Максом Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе с организационными структурами. В настоящее время различают три вида бюрократии:
– классическая (аппаратная) бюрократия (работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность – выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации. Является основой управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного управления);
– профессиональная бюрократия (работники управления обладают глубокими теоретическими и практическими знаниями, специализацией и компетентности в узких областях деятельности);
– адхократия (лат. ad hoc — специальный и греч. kratos — власть) возникла в 1970-е годы. Обозначает организацию временных рабочих групп, создаваемые для решения конкретной задачи или проекта. При этом объединяют специалистов с различными профессиональными знаниями в зависимости от ситуации.
Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления и субъективно ограниченным способом его осуществления. И это действительно так. В процесс общественного управления вовлечены практически все члены общества, но реальное осуществление возложено на чиновников.
Например, в Узбекистане выносятся на обсуждения законопроект о Государственном бюджете и проект Государственной программы на год. В обсуждении принимает участие вся общественность, но ответственность за выполнение параметров бюджета и программы возложена на чиновников.
Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью.
И здесь начинается противоречие или конфликт интересов. Цель чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, при этом не допуская над собой какого-либо контроля. Основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.
Одной из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения является его паразитическая сущность. Специальная общественно полезная функция бюрократа – управленческая функция – не упраздняет паразитизм бюрократии. Более того, чем больше численность и влияние бюрократии, тем больше привилегий бюрократия присваивает себе, то есть тем более паразитической она становится.
Это общее правило, распространяющееся на любую бюрократию, с момента возникновения бюрократии как общественного феномена. Исследователь Джон Уилсон, например, обнаруживает абсолютно такую же картину в столь архаичном обществе, как древнеегипетское: «…должности множатся, далеко выходя за пределы личной подотчётности, целью становится синекура [должность, приносящая доход – прим. авт.], обеспечивающая потенциально высокие доходы».
Всякая бюрократия функционирует по следующей системе: происходит перекладывание всей работы на меньшинство аппарата – на трудоголиков и «рабочих лошадок». Последние встречаются на всех ступеньках бюрократической лестницы, но чем выше – тем всё реже. Ограниченность способностей и возможностей приводит к снижению качества принимаемых решений. Именно эта ограниченность лежит в основе имманентного [внутренне присущего – прим. авт.] стремления бюрократического аппарата к паразитическому росту независимо от реального объёма работы.
При этом руководство – вполне сознательно – перекладывает вину за все социальные и экономические неурядицы именно на управленцев, на бюрократию, снимая таким образом вину с себя. Президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев на внеочередной сессии Ферганского областного кенгаша народных депутатов 5 февраля высказался о кадровых проблемах, которые «мучают его больше всего».
«Для воспитания одного хокима района, области, одного руководителя требуется 20 лет. Его государство обучает, воспитывает. Спросите меня, что мучает меня больше всего после прихода на эту должность. Больше всего мучает вопрос кадров. Назначаешь, а через три месяца он меняется. Меняется его поведение… Кто становится самонадеянным и высокомерным? Необразованный, бескультурный человек, который не знает свою работу и не работает над собой. Простота, искренность, «хождение по земле» соответствует великому человеку. Любая должность, кто бы это ни был, является временной для решения испытаний…» - заявил глава государства.
Сама бюрократия точно так же традиционно направляет всякое социальное недовольство на низы бюрократического аппарата, что в конечном итоге позволяет подменять любые социальную, экономическую и политическую реформы небольшими административными преобразованиями. Руководство перекладывает функции управления на бюрократию. Но чиновники, не заинтересованы непосредственно в результатах управления: ведь формально от того насколько эффективно они будут руководить не зависит ни размер их заработной платы, ни предоставление других бонусов.
«- Сколько служащих в вашем учреждении? - Утром тысяча» (Михаил Задорнов, российский писатель-сатирик, драматург)
«Они живут с мыслью «нам и так сойдёт». А зачем ты тогда там руководитель? Почему ты руководитель газа, света, воды, медицины, народного образования, дошкольного образования? Почему, зная о проблемах, не пытаетесь их решить?» — задался вопросом глава государства при посещении Ферганской области.
Так происходит потому, что бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара. Если такой труд не создаёт потребительскую стоимость в виде эффективного управленческого решения, если сама система управления неэффективна, то такие труд и система нецелесообразны. Они не могут удовлетворить – в рамка закона - ни личных потребностей, ни общественных. Следовательно, это не труд, а его видимость, имитация работы. В этом и заключается характеристика бюрократизма как общественного отношения и его паразитическая сущность.
Стремясь провести преобразования власть начинает создавать новые государственные органы и структуры, увеличивает штат чиновников и их содержание.
Это в свою очередь приводит к перманентному росту доли содержания органов государственной власти, управления и судов, органов самоуправления граждан в общих расходах бюджета, а также относительно валового внутреннего продукта.
Почему мы вправе отнести расходы на содержание органов самоуправления граждан к расходам на государственное управление? Потому что махалля из органа общественного самоуправления и уникального института гражданского общества превратилась в административный орган. Государство ещё больше закрепило такой статус махалли, создав Министерство по делам махалли и семьи.
«Почти 40 тысяч человек работают в 9 150 махаллях по республике и получают заработную плату из бюджета, — сказал глава государства на совещании в августе 2020 года. — Мы увеличили их жалованье почти в 1,5 раза в этом году. Почему они должны оставаться в стороне в такой сложной ситуации? Каково состояние населения, кто и в каком доме болен, у кого какой уровень достатка, кто нуждается в помощи, а кому нужен врач — об этом на низовом уровне никто не знает так хорошо, как представители махалли».
Представители махалли действительно должны владеть такими вопросами, но на практике получается совсем другая ситуация. Зачастую именно в органах махалли происходят хищения государственных средств, мздоимство, мошенничество, отсутствуют моральные и нравственные установки. Зато имеют место безразличие и полное отсутствие интереса к делам граждан.
Ведь далеко не каждый сможет даже назвать имя председателя махаллинского комитета (схода граждан). А ведь ещё 3 февраля 2017 года был принят указ президента об усилении места и роли органов самоуправления граждан в обществе, а также превращении их в «структуру на местах, оказывающую реальную помощь и содействие народу». Первая волна эпидемии коронавирусной инфекции показала беспомощность, бесполезность и даже вредность махаллинских комитетов, обнажила их паразитическую сущность.
15 февраля министр юстиции Русланбек Давлетов, рассказывая СМИ о деятельности министерства за 2020 год отметил: «Если посмотреть на опыт раздачи социальной помощи в период пандемии COVID-19, то можно убедиться, что и образованные государством благотворительные фонды, такие как «Махалля» и «Доброта и поддержка», не стали свободнее от многочисленных правонарушений. Генпрокуратура раскрыла случаи хищений пособий для малообеспеченных семей, средств безработных и других уязвимых слоёв населения».
Явление бюрократии (чиновничества) непосредственно связано с понятием «вертикаль власти». Чем «жёстче» эта вертикаль, тем больше бюрократии. Вертикаль власти — это государственная система управления, состоящая из структур и связей, предназначенных для формирования, реализации, контроля и коррекции исполнения управляющих мероприятий. Такие мероприятия осуществляются во всех сферах общества.
Бюрократия проникла во все сферы жизнедеятельности общества. Издавна обезличенная бюрократия, наряду с криминалом, является одним из центров власти в мире. Бюрократия никогда не будет серьёзно бороться с коррупцией, так как это один из основных источников её дохода.
«Это ужасно, что вечность состоит из отчётных периодов» (Станислав Ежи Лец, польский поэт, писатель, философ)
Конечно, есть страны, где чиновники служат государственным интересам, интересам общества, а не личным. Так, самими социальными государствами в мире признаны скандинавские.
Так почему же в наших условиях бюрократы не желают служить гражданам, а блюдут лишь интересы начальников и свои? Выскажу предположение, что немаловажное значение имеет исторический аспект.
Западный тип чиновника формировался в рамках системы вассалитета. Основой этой системы были договора с чётко закреплёнными взаимными обязательствами. Система западно-европейского вассалитета сформировалась в VIII веке. Она заключалась в клятве верности феодала королю, за что король вручал тому участок своей земли с населением. Для короля, такой феодал являлся опорой его власти, поскольку благополучие феодала прямо зависело от благополучия короля. Сменится власть – феодал может потерять выделенную землю.
Феодал был обязан нести военную службу, защищать границы королевства и выступать на войну по первому требованию своего господина. Также участвовать в суде, заседать в совете, брать на себя денежные расходы при выкупе своего сеньора из плена, оплачивать свадьбу его дочери или посвящение в рыцари его сына. Обычно все эти пункты оговаривались перед присягой. Например, в отдельных случаях вассал был обязан за свой счёт вести войну с врагом своего сеньора до победного конца. В других случаях, вассал ограничивал себя военной службой на протяжении всего 40 дней в год, а потом уходил в своё имение.
Король жаловал землю своим вассалам – герцогам, маркизам и графам, а те, в свою очередь, набирали собственных вассалов из баронов, которым дарили часть земли из подаренной королём. Бароны также делились землёй, становясь сеньорами для баронов помельче или рыцарей. При этом вассал мог дать клятву и служить лишь одному сеньору.
Идея необходимости договора как инструмента регулирования отношений между властями и подданными крепла по мере развития европейских государств. Чиновничество встраивалось в такую же схему. У чиновника были обязательства по отношению к государственной службе. У государства — обязательства по отношению к чиновнику. Это не значит, что они всегда и всеми сторонами выполнялись и соблюдались. Но, во всяком случае, они были и за их исполнением следили. А тот, кто их не исполнял, считался дурным человеком, что отражалось на его репутации.
Чиновничество в восточных странах развивалось иначе. Существовал традиционный метод выдвижения «мудрых и способных» теми из должностных лиц, кто готов был поручиться за своего протеже. Практически это вело к устройству на «тёплые» местечки родственников, знакомых или за деньги, что сказывалось на качестве управления.
Низкая квалификация, несоответствие должностным требованиям никогда не мешали, да и сейчас не мешают чиновникам получать хорошее вознаграждение. Официальные зарплаты у них не такие большие, но есть компенсации, надбавки, привилегии, премии. А кроме того — «место кормит». Помните выражение «барашка в бумажке»?
Восточные чиновники не следовали контракту, как было принято в Западной Европе. Они следовали «идеалу беззаветного служения». Нет, не Отчизне или народу. Чиновник стремился исполнять те действия, какие понадобятся государю, и не только исполнять, но и предугадывать желания, зачастую используя административный ресурс и государственные средства.
«Беззаветные» служащие должны делать всё, что потребуется верхам. Заранее это «всё» не прописывается: никто же не знает, что именно потребуется. Но раз не прописывается то, что чиновники должны делать, — то, что они не должны делать, не прописывается тоже.
Начинается гонка чиновников за исполнением поручений руководства. Все политические партии выражают поддержку выбранному курсу, депутаты и сенаторы «берут под козырёк», руководители ведомств каждое указание записывают в блокнотики.
«Беззаветно» служащие руководству чиновники сами устанавливают себе планку исполнения, его качество. Или не устанавливают вовсе. И в результате машина государственного управления идёт вразнос.
Тогда руководство начинает задумываться о низком уровне исполнительской дисциплины. Так, 19 сентября 2018 года Шавкат Мирзиёев констатировал, что в стране полностью провалено выполнение поручений по развитию информационных технологий, которые он давал в начале года. Пришлось заменить руководство Министерства по развитию информационных технологий и коммуникаций. Думаете это единичный случай?
В постановлении президента от 5 октября 2018 года № ПП-3962 «отмечаются случаи безответственности и формализма в вопросах соблюдения актов и поручений Президента Республики Узбекистан, остаются неэффективными меры по созданию необходимых условий для организации общественного контроля, не принимаются действенные меры по автоматизации внутренних процессов делопроизводства, а также допускается консервативно-бюрократическое отношение к исполнительской дисциплине».
Уязвимость идеала «беззаветного служения» заключается в том, что если действия самого руководства выводятся за границы «завета» (обязательства, контракта, закона и права), то не будет никакого соблюдения законодательства на более низких уровнях власти. И это, к сожалению, наблюдается у нас. Более того, прикрываясь лозунгами «улучшения жизни граждан» и «общественными интересами», чиновники используют беззаконные и противоправные действия для удовлетворения и разгула частных интересов.
«Чиновник: лицо, вся ценность которого в рамке» (Орельен Шоль, французский писатель, журналист и драматург)
10 февраля 2021 года вышел очередной указ президента «О дополнительных мерах по усилению персональной ответственности руководителей органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах за эффективную организацию исполнения актов законодательства». Внедрена схема, когда Министерство юстиции, Кабинет Министров, Администрация президента контролируют исполнение законодательных актов и поручений через систему Ijro.gov.uz, а Счётная палата проверяет полноту и достоверность сведений.
Поможет ли такая система повысить исполнительскую дисциплину? Несомненно. Чиновники будут стараться придерживаться сроков исполнения. Повысится ли качество исполнения и результативность? Думается, что ненамного.
Исполнительская дисциплина, несомненно, важна. Но это только часть работы по повышению эффективности деятельности управленческого аппарата. В указе президента от 3 октября 2019 года № УП-5843 отмечалось, что «отсутствует закон прямого действия, обеспечивающий комплексное правовое регулирование государственной гражданской службы». А ведь различные варианты проекта закона о государственной гражданской службе находятся в разработке и обсуждении с 2017 года.
Нам необходимо уйти от идеала «беззаветного служения», от «преданных» людей. Профессионализм, умение работать на перспективу, честность, новаторство и не бояться ответственности. Да, это принципы меритократии, согласно которым руководящие посты должны занимать наиболее способные люди, независимо от их социального происхождения и финансового достатка.
Каждый чиновник должен знать, чем он должен заниматься, а чем не должен. Нужна персональная ответственность за порученный конкретный фронт работ. Практика, при которой территория каждого района (города) разделена на «секторы», неэффективна (имеет место дублирование функций) и противоречит законодательству. В законе «О государственной власти на местах» и в утверждённых постановлением правительства «Типовых положениях об аппаратах управления хокимиятов областей, городов и районов» не содержатся положения о секторах.
То, что у чиновников «отсутствует полноценное понимание сущности государственных услуг и своей роли в обслуживании граждан» ясно показало исследование PricewaterhouseCoopers (PwC), результаты которого были опубликованы в феврале 2021 года. Авторы исследования сделали вывод, что основной проблемой является неприспособленность сотрудников хокимиятов к обслуживанию населения и предоставлению полноценных, качественных государственных услуг. Так, в соответствии с результатами опросов, ни один из сотрудников 5 районных хокимиятов не смог дать ясного объяснения, что такое государственная услуга и кто должен её предоставлять.
В докладе подчёркивается резко возросшее количество нормативно-правовых актов, в которых упоминаются хокимияты. Это приводит к наделению их дополнительными функциями и чрезмерными полномочиями во многих областях управления. Такое положение тем более недопустимо, что поручения хокимиятам носят нечёткий, непрозрачный и размытый характер.
Важнейшим вопросом остаётся отсутствие прямых выборов хокимов всех уровней и, как следствие, низкий уровень подотчётности хокимов населению. Хоким не отвечает за свои решения, управление и действия перед народом: они его не выбирают. Его назначают. И именно тому, кто его назначил хоким будет «беззаветно служить».
Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые отличны от традиционных бюрократических структур. Отличия заключаются в их рациональности и эффективности. Так, понятие «адхократия», обозначает трансформирующуюся структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с необходимостью решения конкретных ситуаций и задач.
Не случайно, принцип адхократии использовало Министерство экономического развития России при подготовке реформы системы государственного управления. Проект Минэкономразвития предполагает минимизацию бюрократической иерархии: останутся только директора департаментов и группы специалистов под их началом, работающие над одним проектом.
При этом, каждый сотрудник будет оцениваться по его вкладу в проект. У рядовых специалистов появится шанс себя проявить, а закостеневшее руководство останется не у дел. Такой подход не лишён здравого смысла.
При авторитарном режиме бюрократия достигает высшего развития и здесь усилением исполнительской дисциплины, простым сокращением штатов или меняя чиновников не добиться нужных результатов. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширными материалами и информацией и впадают в формализм.
Но бюрократия осознаёт своё могущество. Чиновничество чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа и над народом.
Поэтому пока сохраняется идеология «беззаветного служения», пока она не вытеснена идеологией служения по контракту, то соответствующие ей типы чиновников будут продолжать воспроизводиться. А значит также будет воспроизводиться и система неэффективного управления.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора статьи.