Органами самоуправления в посёлках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов являются сходы граждан, избирающие председателя (аксакала).
Он [народ] должен сам себя дисциплинировать и приобрести, таким образом, контроль над собой, из которого происходит самоуправление.
Только там, где есть общественная жизнь, есть потребность и возможность самоуправления. Где её нет, всякое самоуправление выродится в фикцию или игру.
12 февраля 2020 года президент Шавкат Мирзиёев провёл видеоселекторное совещание по вопросам совершенствования института махалли, укрепления обстановки мира и спокойствия, предупреждения правонарушений на местах.
Тогда же прозвучало предложение о создании Министерства по делам махалли и семьи, которое объединит более 40 тысяч работников махаллей и ведомств республиканского уровня. Руководитель страны отметил, что «ни народ, ни государство не удовлетворены действующей системой деятельности махалли, в этой сфере накопилось множество недостатков и проблем».
22 марта – День работников системы махалли
А уже 18 февраля 2020 года был принят указ президента о создании Министерства по поддержке махалли и семьи. В структуре министерства образовывается Научно-исследовательский институт «Махалла ва оила». А Комитет женщин Узбекистана, Республиканский совет по координации деятельности органов самоуправления граждан и территориальные отделения фонда «Нуроний» – упраздняются. Их функции были возложены на подразделения создаваемого министерства.
Государство перестало соблюдать формальности, ликвидировало общественные организации и создало на их базе министерство – орган государственного управления. В указе президента подчёркивается, «что в соответствии с Законом Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граждан» не допускается вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность органов самоуправления граждан…»
Действительно, согласно статье 7 указанного закона «органы самоуправления граждан не входят в систему органов государственной власти и осуществляют предоставленные им законом полномочия на соответствующей территории». Но неужели кто-то верит в то, что, обеспечивая финансирование махаллинских комитетов, государство не вмешивалось и не будет вмешиваться «в деятельность органов самоуправления граждан»?
Ведь, что такое махалля? Общественный институт, основанный на восточном менталитете и традициях, форма общины, объединённой на небольшой территории. Как и в любой общине, проживающие в махалле несли солидарную ответственность за соседей, воспитание детей, решение бытовых вопросов, взаимопомощь и соблюдение порядка. Махалля – это, прежде всего, доверие, коммуникация и ответственность.
Замечательно, верно? Но можно ли сохранить традиции махалли, если общество идёт к капитализму? Когда на порядки возросла мобильность населения? Когда махалля уже не представляет собой общежитие, созданное по производственно-ремесленному принципу (махалли Заргар (ювелиры), Дегрез (литейщики), Укчи (изготовители стрел) и другие). В каждом ли махаллинском гузаре есть чайхана? А если есть, обсуждаются ли там новости и события, которые имели место в махалле, поднимаются ли вопросы, требующие решения? Прислушиваются ли к мнению аксакалов? Знают ли проживающие, кто является председателем схода граждан?
В городах махалля перестала выполнять традиционные функции. Отчасти это связано с тем, что горожане проживают в многоквартирных домах, которые не способствуют развитию коммуникации: часто люди не знают, кто живёт не то, что в их доме, но даже в подъезде.
Кроме того, раньше в махалле вырабатывались и соблюдались свои неписаные законы. Например, «шафат». Житель махалли при продаже дома должен был предложить его своим родственникам, затем соседям, а потом – в случае отсутствия покупателей – жителям своей махалли. Как правило, уже на первом-втором этапе дом продавался. Такой порядок препятствовал попаданию посторонних в махаллю.
Вообще, любое появление незнакомого человека вызывало в махалле повышенное внимание. Именно поэтому – пожилые люди ещё могут помнить это время – двери домов в махаллях даже не запирались. Сейчас в это трудно поверить: настолько возросла социальная отрешённость, да и махалли стали больше напоминать проходные дворы.
В настоящее время национальные традиции махалли присутствуют - в той или иной степени - среди жителей сельской местности. Но и они стремительно исчезают. Капитализм не способствует развитию добрососедских отношений и взаимопомощи. Наоборот, он поощряет развитие индивидуализма, меняет шкалу ценностей между семьёй и работой, близкими и рыночными отношениями, саморазвитием и ограниченностью, моралью и деньгами. Каждый человек в современном мире видит в другом потенциального соперника и конкурента. Не случайно принцип капиталистического общества «Человек человеку волк».
Социалистическое общество строилось на основе коллективизма, и принципы были совершенно иные. Так, одно из положений Морального кодекса строителя коммунизма (да, был и такой в Советском Союзе) звучало: «Гуманные отношения и взаимное уважение между людьми: человек человеку друг, товарищ и брат». Принципы социалистического общества близки к нормам и традициям махалли. Именно поэтому сейчас у пожилых и людей старшего среднего возраста, помнящих жизнь при социализме, возникает когнитивный диссонанс – состояние психического дискомфорта, возникающее тогда, когда в сознании сталкиваются конфликтующие между собой ценности. В данном случае противоречия между принципами социалистического и капиталистического обществ.
Капитализм уничтожает главное достояние махалли - «социальный капитал» (высокая степень доверия и коммуникации в обществе). Насилие против пожилых людей, женщин и детей, драки с применением холодного оружия, подростковая беременность, продажа детей, употребление наркотиков и алкоголя, жажда наживы, безработица, отсутствие адресной социальной помощи, распространение коррупции и платных услуг – все это приметы современного времени.
«Дело рождает самоуправление, а не наоборот» (Антон Макаренко, воспитатель, педагог и писатель)
В указе президента отмечена необходимость «дальнейшего укрепления роли и статуса органов самоуправления граждан по превращению махалли в территорию без преступности». Фактически махаллинский комитет превращается во внештатный орган силовых структур (аутстаффинг – это кадровая технология, которая позволяет работодателям использовать труд работников, не оформляя их в свой штат, то есть труд внештатных работников).
Достаточно сказать, что инспекторы по профилактике будут назначаться на свои должности сроком на 5 лет, значительно вырос их статус и расширились полномочия. Но самое главное - старший инспектор (инспектор) по профилактике будет занимать должность заместителя председателя схода граждан по вопросам правопорядка. Как этот факт соответствует закону «Об органах самоуправления граждан» («Не допускается вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность органов самоуправления граждан…») не совсем понятно.
Также махаллинский комитет будет решать не только вопросы обеспечения общественной безопасности, но и государственной политики в области обороны: соответствующие руководители Министерства по поддержке махалли и семьи «являются председателями Общественного совета при Министерстве обороны Республики Узбекистан, его региональных подразделений при Совете Министров Республики Каракалпакстан и хокимиятах областей». Здесь наблюдается противоречие с постановлением президента от 4 июля 2018 года «О мерах по организации деятельности общественных советов при государственных органах», в котором указано, что «общественный совет создаётся решением руководителя государственного органа».
Ещё более интересная картина складывается, если посмотреть на назначенное руководство Министерства по поддержке махалли и семьи.
Министр - Рахмат Маматов, работал начальником УВД Ферганской и Хорезмской областей. Заместитель министра - Ботир Парпиев, работал начальником УВД Андижанской области, начальником главного управления профилактики правонарушений МВД, заместителем министра внутренних дел. Заместитель министра Азизбек Икрамов совмещает работу в Министерстве по поддержке махалли и семьи с деятельностью на посту заместителя министра внутренних дел.
Старший инспектор (инспектор) по профилактике занимает должность заместителя председателя схода граждан по вопросам правопорядка. Заместитель министра по поддержке махалли и семьи – действующий заместитель министра внутренних дел. Но ведь Конституция гласит: «Вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов и должностных лиц не допускается» (статья 58).
То, что многие председатели схода граждан до выхода на пенсию зачастую работали в правоохранительных и правоприменительных органах – ни для кого не является секретом. То, что сотрудники махаллинских комитетов превращаются во внештатных сотрудников силовых структур – наверное, тоже. Не случайно в указе президента содержится поручение «совместно с Министерством внутренних дел… принять меры по дальнейшему совершенствованию электронной базы данных «Махалла», обеспечению информационной безопасности и внедрению взаимного обмена данными».
И если, согласно статье 6 закона «Об органах внутренних дел», «сотрудники органов внутренних дел не могут в оправдание своих незаконных действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства, не соответствующие закону», то такие действия могут совершать представители махаллинского комитета.
Помогут ли эти нововведения обеспечить охрану общественного порядка, общественную безопасность и профилактику правонарушений? Сомневаюсь. Бюрократический орган, а махаллинские комитеты превратилась именно в такую структуру, не обладает свойством самоорганизовываться, самоконтролироваться, мобилизовываться и оперативно реагировать на изменение ситуации.
Ещё одно соображение. Если создаётся министерство, занимающееся вопросами семьи, то вполне логично, чтобы оно же курировало проблемы детства и молодёжи. Нельзя рассматривать институт семьи в отрыве от вопросов воспитания и проведения детской и молодёжной политики. «Семья, материнство и детство» — это уже стало устойчивым оборотом речи.
Например, в Германии существует Федеральное министерство по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодёжи; во Франции - Министерство по делам семьи, детей и женщин. В России предложено создать Министерство по делам семьи, охране материнства и детства, демографической политике.
В отчёте «Оценка системы социальной защиты в Узбекистане», подготовленным Международной организацией труда, ЮНИСЕФ и Всемирным банком, говорится: «В стране нет официально принятого определения социальной защиты, нет и специального учреждения для разработки, координации и управления различными программами. Социальная защита раздроблена между министерствами и другими учреждениями, и ни одно из них не несёт общей ответственности за координацию или интеграцию различных мер и мероприятий».
В отчёте рекомендуется разработать национальную комплексную стратегию социальной защиты и объединить все её функции в рамках единого специализированного ведомства.
Но у нас свой путь развития. И создание Министерства по поддержке махалли и семьи – тому подтверждение.
«И полицейская дубинка указывает путь» (Ежи Лец, польский поэт, писатель, философ)
Согласно постановлению президента от 18 февраля 2020 года № ПП-4602 «Об организации деятельности Министерства по поддержке махалли и семьи Республики Узбекистан» была утверждена организационная структура Министерства с общей предельной численностью управленческого персонала, финансируемого из Государственного бюджета Республики Узбекистан, в количестве:
99 штатных единиц — структура центрального аппарата Министерства по поддержке махалли и семьи Республики Узбекистан;
336 штатных единиц — типовая структура Министерства по поддержке махалли и семьи Республики Каракалпакстан, управлений по поддержке махалли и семьи областей и города Ташкента;
1 624 штатных единиц — типовая структура отделов по поддержке махалли и семьи районов (городов).
В Министерстве по поддержке махалли и семьи численность управленческого персонала достигает 2,1 тысячи человек. Кроме управленцев необходимо учесть и численность работающих в махаллинских комитетах.
4 августа 2020 года под председательством Шавката Мирзиёева проходило видеоселекторное совещание по вопросам усиления участия института махалли в предупреждении заболевания коронавирусной инфекцией. На нём президент озвучил цифры: «Почти 40 тысяч человек работают в 9 150 махаллях по республике и получают заработную плату из бюджета. Мы увеличили их жалованье почти в 1,5 раза в этом году».
Сорок две тысячи человек, получающие заработную плату из бюджета, заняты в системе махалли! Огромная армия чиновников, занятая абстрактными функциями и не выражающая ни интересы граждан, ни интересы государства. Особенно это проявилось в условиях эпидемии COVID-19.
На том же совещание президент подчеркнул: «Почему они [председатели и другие работники махаллинского комитета – прим.авт.] должны оставаться в стороне в такой сложной ситуации? Каково состояние населения, кто и в каком доме болен, у кого какой уровень достатка, кто нуждается в помощи, а кому нужен врач - об этом на низовом уровне никто не знает так хорошо, как представители махалли».
Работа махаллинских комитетов во время карантина вызвало справедливую критику не только у руководства страны, но и, прежде всего, у многих жителей страны. Волокита, бюрократизм, откровенное хамство и безразличие – вот с чем столкнулись граждане при обращении к представителям местных органов самоуправления.
Но зато работники махаллинских комитетов - в это тяжёлое для всех время - не забывали о собственных интересах.
Так, председатель махалли в Чиланзарском районе Ташкента и инспектор центра содействия занятости населения подделали документы о привлечении к общественным работам 26 граждан и похитили 36,2 млн сумов бюджетных средств. Председатель махаллинского схода граждан в Ташкентской области незаконно начислил 101,5 млн сумов в виде материальной помощи людям, которые в ней не нуждались. В результате преступники успели получить 31,6 млн сумов. Председатель одной из махаллей Нуратинского района Навоийской области под видом оказания помощи малообеспеченным семьям похитил 28,5 млн сумов бюджетных средств. В Кашкадарьинской области активисты и сотрудники махаллинских сходов граждан присвоили часть материальной помощи, выделенной для нуждающихся семей. В Гурленском районе Хорезмской области председатель махалли, обещая содействие при получении выплат для ребёнка, не достигшего двух лет, был задержан при получении взятки 400 тысяч сумов. В Хазараспском районе этой же области прошёл суд по делу бывшего председателя махалли, который получил взятку 400 долларов за решение вопроса об оформлении доступного жилья. Должностными лицами схода граждан махалли «Якка тут» Шахриханского района Андижанской области 51 гражданину, не входящему в категорию малообеспеченных семей, необоснованно выдана материальная помощь. В результате совершена растрата 82,2 миллиона сумов бюджетных средств… И такие факты, к сожалению, многочисленны.
Так может ли государство рассчитывать на махаллю? Видимо, нет. В начале августа под председательством премьер-министра Узбекистана Абдуллы Арипова прошло видеоселекторное совещание по вопросам деятельности министерства по поддержке махалли и семьи. В результате министр по поддержки махалли и семьи Рахмат Маматов, заместители министра Азизбек Икрамов и Ботир Парпиев получили выговоры за недостатки в работе.
Могут ли граждане рассчитывать на помощь местных органов самоуправления? Ответ также будет отрицательный. Махаллинские комитеты, превратившиеся в один из органов государственного управления, утратили доверие жителей и функцию посредника между народом и государством. Их деятельность зачастую вступает в противоречие с интересами граждан. Сможет ли реформа института махалли изменить положение? Сомнительно. И дело здесь не только в махалле: проводимая политика по огосударствлению этого института дискредитировало саму идею местного самоуправления.
«Представительная демократия не может существовать, если значительная часть избирателей получает плату от государства» (Людвиг фон Мизес, австрийский и американский экономист)
Министр по поддержке махалли и семьи Рахмат Маматов заявил во время брифинга 12 июля, что расходование благотворительных средств в период карантина не входит в компетенцию министерства. Рахмат Маматов объяснил, что центры координации спонсорской помощи,общественный фонд «Милосердие и здоровье» при Министерстве здравоохранения, фонд «Доброта и поддержка», созданный при подразделениях благотворительного общественного фонда «Махалля», действуют отдельно от системы Министерства по поддержке махалли и семьи.
Допустим, что это так. Но тогда с чем связан тот факт, что в «железные тетради» (список безработных, малообеспеченных, нуждающихся семей, сформированный органами махали во время карантина) не были включены семьи, отвечающие какому-либо из семи категорий. Депутат Законодательной палаты Олий Мажлиса Зафар Худойбердиев 29 августа привёл такой факт: ««В одном доме живут два инвалида: одна - 74-летняя женщина, прикованная к постели из-за инсульта, а другой - четырёхлетний мальчик, страдающий гемипарезом и дефектом ноги и руки. Пожилая женщина была оставлена на попечение внучки, и я был свидетелем того, что заработок внучки хватает только на лечение ребёнка-инвалида. И эта семья не была включена в реестр как малообеспеченная».
На брифинге 3 августа руководитель информационной службы Министерства по поддержке махалли и семьи Саодат Боймирзаева назвала «железную тетрадь» «прозрачным» списком. О какой прозрачности или открытости можно говорить, когда список нуждающихся семей не был опубликован? И как общественность может контролировать полноту и достоверность этих списков? Обоснованием отказа от публикации этого списка явилось то, что членам таких семей якобы будет стыдно.
Не стыдно: за время карантина число безработных увеличилось до 2 млн человек. При этом уровень безработицы среди молодёжи в возрасте от 16 до 30 лет достиг 20,1 процента, а среди женщин - 17,4 процента. Многие работники были отправлены в отпуска без сохранения заработной платы.
Показательно объявление Специальной республиканской комиссии, что «нуждающиеся семьи, не получившие помощь», должны обратиться «к председателю махалли, руководителю сектора… в штаб при хокимияте». Зачем такие мытарства, да ещё во время режима самоизоляции? Или комиссия изначально предполагает наличие фактов волокиты и бюрократизма? А проведение изучения работниками махаллинских комитетов при выплате материальной помощи содержимого холодильников, наличия бытовой техники или мебели в доме или квартире – это вверх бюрократизма и цинизма.
Министерство по поддержке махалли и семьи показало свою полную беспомощность и крайне низкую эффективность работы. Создание министерства не привело и не могло привести к реформированию института махалли. Оно лишь усилило процесс огосударствления органов местного самоуправления. Государство в этом вопросе продолжает традиции, существовавшие при советской власти.
Именно в период советской власти махалля превращается в идеологическую машину. Ярким примером этого являются «красные чайханы», сыгравшие огромную роль в культурно-просветительской, воспитательной и пропагандистской работах. В СССР махалля была встроена в жёсткие рамки административной системы государственного управления.
17 апреля 1932 года было принято «Положение о махаллинских (квартальных) комитетах в городах Узбекской ССР», согласно которому махалля подчинялась гор- и райсоветам. Последние также контролировали их работу. 30 августа 1961 года принимается «Положение о махаллинских (квартальных) комитетах в городах, посёлках, сёлах и аулах Узбекской ССР», которое обязывает махаллинские комитеты проводить все работы по плану, разработанному исполкомами соответствующих Советов депутатов трудящихся.
И в это «прокрустово ложе» государство опять хочет загнать махаллинские органы? Для государства махаллинские комитеты важны, прежде всего, как властные структуры, находящиеся в непосредственном контакте с населением. Именно в махаллях происходит наиболее тесное взаимодействие институтов государственного управления и населения.
И пусть никого не вводят в заблуждения слова, что Министерство по поддержке махалли и семьи создано в целях «установления тесного сотрудничества с органами самоуправления граждан по оздоровлению социально-духовной атмосферы в семьях и махаллях». «Тесное сотрудничество» означает на практике превращение махаллинского комитета в низовой орган государственного управления. А то, что заместитель министра внутренних дел совмещает работу в Министерстве по поддержке махалли и семьи, а старший инспектор (инспектор) по профилактике занимает должность заместителя председателя схода граждан по вопросам правопорядка лишь подтверждает этот вывод.
Когда подзаконный акт выше закона?
Пунктом 15 указа президента от 18 февраля 2020 года № УП-5938 «О мерах по оздоровлению социально-духовной атмосферы в обществе, дальнейшей поддержке института махалли, а также поднятию на новый уровень системы работы с семьями и женщинами» определено упразднение следующих общественных структур: примирительной комиссии; комиссии по вопросам просвещения и духовности; комиссии по социальной поддержке; комиссии по вопросам несовершеннолетних, молодёжи и спорта; комиссии по вопросам развития предпринимательской деятельности и семейного бизнеса; комиссии по общественному контролю и защите прав потребителей; общественные формирования «Махалла посбони». Одновременно предусмотрено создание следующих комиссий: комиссии по укреплению семейных ценностей и комиссии по социальной поддержке и общественному контролю.
Данный пункт противоречит положениям закона «Об органах самоуправления граждан», но то, что указ главы государства будет претворён в жизнь не вызывает сомнений.
Далее. Статья 20 указанного закона гласит: «Координация деятельности органов самоуправления граждан осуществляется Республиканским советом по координации деятельности органов самоуправления граждан…» В указе президента от 18 февраля 2020 года № УП-5938 содержатся сведения о решении «руководящих органов Комитета женщин Узбекистана и Республиканского совета по координации деятельности органов самоуправления граждан об упразднении данных организаций». Как можно было осуществить «упразднение» Республиканского совета по координации деятельности органов самоуправления граждан без внесения соответствующих изменений в законодательство?
Статья 4 закона «Об органах самоуправления граждан» гласит: «Вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность органов самоуправления граждан не допускается». Однако, указом президента (пункт 9) учреждены новые должности:
в структуре Совета Министров Республики Каракалпакстан — должность заместителя председателя Совета Министров — министра по поддержке махалли и семьи;
в структурах хокимиятов областей и города Ташкента — должность заместителя хокима — начальника управления по поддержке махалли и семьи;
в структурах хокимиятов районов (городов) — должность заместителя хокима — начальника отдела по поддержке махалли и семьи.
Кроме того, пунктом 10 указа президента от 18 февраля 2020 года № УП-5938 «решения Министерства, принятые в пределах его полномочий, являются обязательными для исполнения органами государственного и хозяйственного управления, органами исполнительной власти на местах, другими организациями и их должностными лицами, а также гражданами». Или решения Министерства по поддержке махалли и семьи являются обязательными для исполнения всеми местными органами самоуправления и гражданами.
Наделение министерства подобным правом прямо нарушает положения статьи 3 закона «Об органах самоуправления граждан» («Самоуправление граждан — гарантируемая Конституцией и законами Республики Узбекистан самостоятельная деятельность граждан по решению вопросов местного значения исходя из своих интересов, исторических особенностей развития, а также национальных и духовных ценностей, местных обычаев и традиций») и статьи 8 этого же закона («Органы самоуправления граждан не входят в систему органов государственной власти и осуществляют предоставленные им законодательством полномочия в пределах соответствующей территории»).
Статья 11 закона «Об органах самоуправления граждан» определяет полномочия схода граждан, который обладает исключительным правом избирать «председателя (аксакала) схода граждан, его заместителей (консультантов председателя схода граждан по делам престарелых и ветеранов и по вопросам молодёжи) и советников, председателей и членов комиссий по основным направлениям деятельности и ревизионной комиссии схода граждан». Но пункт 15 указа президента от 18 февраля 2020 года № УП-5938 содержит поручение о введении должности заместителя председателя схода граждан по вопросам правопорядка, а пункт 16 указа прямо говорит, что «исполнение обязанностей заместителя председателя схода граждан по вопросам правопорядка возлагается на старшего инспектора по профилактике».
То есть, ни о какой выборности заместителя председателя схода граждан по вопросам правопорядка не может быть и речи: им автоматически становится старший инспектор по профилактике.
Согласно законам «Об органах самоуправления граждан» (статья 23) и «О выборах председателя (аксакала) схода граждан» (статья 8) «председатель (аксакал) схода граждан избирается на три года сходом граждан». Однако пункт 12 указа президента от 18 февраля 2020 года № УП-5938 гласит «одобрить предложения палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Консультативного совета по развитию гражданского общества при Президенте Республики Узбекистан, Центра «Стратегия развития» и широкой общественности об избрании председателя схода граждан сроком на пять лет».
Совершенно не понятно зачем продлевать срок полномочий аксакалов схода граждан? И когда «широкая общественность» просила выбирать председателя схода граждан сроком на пятилетку? Даже определённый в законодательстве срок в три года (ранее был 2,5 года) слишком велик для председателя местного органа самоуправления. В советские времена ротация аксакалов происходила раз в год. Это позволило значительно повысить ответственность и эффективность работы махаллинских комитетов, давало возможность избавиться от нерадивых раисов, обеспечивало приток новых кадров и ничто не мешало переизбрать на следующий год людей, действительно заботящихся о своей махалле и её жителях.
В пункте 18 указа президента от 18 февраля 2020 года № УП-5938 говорится: «Предоставить председателю схода граждан следующие дополнительные права:
… вносить на общее собрание собственников жилья предложения о прекращении договора, заключённого с управляющей организацией, управляющим или председателем правления ширката;
вступать во взаимоотношения с управляющей организацией, управляющим либо председателем правления ширката по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами, на основании согласия и от имени собственников жилья».
Какое отношение аксакал имеет к товариществам частных собственников жилья? Статья 8 закона «О товариществах частных собственников жилья» гласит, что «товарищества сотрудничают с органами самоуправления граждан по вопросам организации работ по благоустройству и озеленению территорий, соблюдению жителями многоквартирных домов правил проживания в жилищном фонде и другим вопросам, требующим совместного решения». Закон не предоставляет право раису вмешиваться в хозяйственную деятельность товарищества либо в вопросы, связанные с управлением многоквартирными домами.
Как видим, в указе президента от 18 февраля 2020 года № УП-5938 «О мерах по оздоровлению социально-духовной атмосферы в обществе, дальнейшей поддержке института махалли, а также поднятию на новый уровень системы работы с семьями и женщинами» есть правовые коллизии и недоработки. Пункт 30 указа поручает «Министерству [по поддержке махалли и семьи – прим. авт.], Министерству внутренних дел Республики Узбекистан совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами в двухмесячный срок внести в Кабинет Министров предложения об изменениях и дополнениях в законодательство, вытекающих из настоящего Указа».
Другими словами, согласно указу президента – подзаконного акта – должны быть внесены изменения в законы. Но ведь должно быть наоборот – подзаконный акт должен соответствовать действующим законам и кодексам.
«Президент Республики Узбекистан:
1) выступает гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики Узбекистан… » (статья 93 Конституции Узбекистана) и «Президент Республики Узбекистан на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан издаёт указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики» (статья 94 там же).
«Как же можно научить массу людей пользоваться свободой в больших делах, когда они не привыкли к ней в малых?» (Алексис Токвиль, французский политический деятель)
Так нужно ли Министерство по поддержке махалли и семьи? Ведь одна из основных задач созданного министерства — это «содействие в полноценном и эффективном внедрении в обществе принципа «Благоустроенная и безопасная махалля», установление тесного сотрудничества с органами самоуправления граждан по оздоровлению социально-духовной атмосферы в семьях и махаллях».
Махалля – это «…общественные органы при горсоветах, … райсоветах, в деле осуществления директив правительства, и предпринимаемых ими на территории… мероприятий, направленных как по линии выполнения общих решений правительства, так и по линии государственных и местных налогов и сборов, а равно по линии коммунального и культурного, социального и хозяйственного строительства города, а также мероприятий, направленных на развитие общественной самодеятельности, по охране общественного порядка и бытовому обслуживанию населения…» Так? Да, если не считать, что это цитата из «Положения о махаллинских (квартальных) комитетах в городах Узбекской ССР», принятого 17 апреля 1932 года!
В 1961 году было принято очередное «Положение о махаллинских (квартальных) комитетах в городах, посёлках, селах и аулах Узбекской ССР», в котором махаллинские комитеты были наделены функциями бюрократического и государственного органа. Но даже тогда не додумались о создании государственного учреждения, в ведении которого находились бы все махалли.
В 1983 году Верховный совет Узбекской ССР принял новый вариант «Положения о махаллинских (квартальных) комитетах в городах, посёлках и кишлаках Узбекской ССР», в котором махаллинские комитеты в очередной раз объявлялись «органами общественной самодеятельности населения», обязанными «широко привлекать граждан к решению вопросов государственного и социально-культурного строительства, отнесённых к ведению местных Советов народных депутатов».
После объявления о перестройке и демократизации – почувствовав новые веяния – резко активизировались чиновники: они поняли, что махаллинские комитеты можно использовать в качестве инструмента государственного управления. Именно тогда руководство махаллинскими комитетами было окончательно переведено из необязательной общественной нагрузки в разряд официальных институтов.
Инструктор идеологического отдела ЦК Коммунистической партии Узбекистана Л. Рузыбаева в статье «Махалля – место жизни…» («Правда Востока», 3 февраля 1990 года) писала: «Не секрет, что сегодня ощущается дефицит организованных структур общественности, в то время как люди активно начинают участвовать в общественно-политической жизни страны. Но вот веками живёт наша узбекская махалля, к которой «приписан» человек от рождения до последнего часа… Нужно ли «изобретать велосипед» и придумывать для «агитации по домам и квартирам» что-то другое? Иные каналы идеологического воздействия? Нет... Конечно, в махалле не бывает идеологического вакуума. Не «дойдут туда руки» у партии, дойдут они у демагогов… На день или два в неделю сделать махаллю местом работы, взяв в помощники председателя махаллинского комитета, тем более что ныне он получает зарплату. Он тоже – пусть не сегодня, но завтра обязательно – «идеологическая единица», работник идеологического корпуса…»
И тогда, и сейчас председатель махаллинского комитета рассматривается как «идеологическая единица», стоящая на защите, прежде всего, интересов государства.
«Нынешняя система взаимодействия с общественностью не способна доводить до центра волнующие наш народ вопросы на местах и в различных сферах, не позволяет достигать весомых результатов. Многие негосударственные некоммерческие организации осуществляют деятельность формально. Какая польза гражданам от таких крупных объединений, как «Махалла», «Нуроний», Комитет женщин, какие острые вопросы им удалось поднять и решить? К сожалению, нет удовлетворительного ответа на эти вопросы», — сказал президент 11 февраля 2020 года на заседании по вопросам совершенствования систем борьбы с коррупцией и общественного контроля.
Может ли исправить ситуацию образованное на базе Комитета женщин Узбекистана, Республиканского совета по координации деятельности органов самоуправления граждан и территориальных отделений фонда «Нуроний» Министерство по поддержке махалли и семьи? В современных условиях создание надстройки в виде целого министерства – совершенно ненужное и даже вредное начинание, которое приведёт к дальнейшей бюрократизации и огосударствлению органов местного самоуправления.
Махалля сегодняшняя, времён независимого Узбекистана, существенно отличается от традиционного института махалли, что имело место в историческом прошлом.
«Наш народ - очень пассивный субъект политики. Права, как известно, берутся, а не даются. Если со временем наш народ осознает своё право влиять на власть и требовать соблюдения своих прав, то махаллинские собрания и комитеты могут стать органами самоуправления. Но в том-то и беда, что пока махаллинские комитеты реально не избираются, а негласно назначаются хокимиятами. Естественно, они соблюдают не наши интересы, а интересы власти», - говорит политолог Марьям Ибрагимова.
Учёный-этнолог, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге Сергей Абашин, много лет проработавший в Узбекистане и других странах Центральной Азии, считает, что «в обществе, конечно, существуют разные механизмы саморегулирования, и отчасти нынешние махалли выполняют эти функции тоже. Но при этом махалли уже превратились в фактически государственные структуры, и всё-таки – в первую очередь – являются средством административного и идеологического контроля над населением».
«Если традиционная махалля является системой народного самоуправления, формой низовой демократии, в которой имеет место делегирование власти, полномочий и даже средств старейшинам, которые негласно соглашаются действовать на основе консенсуса, то ключевая функция современной махалли – это распределение тех же самых денег, власти и так далее сверху вниз, укрепление вертикали власти, но не обязательно именно государственной. Я бы не стал преувеличивать роль махалли как средства жёсткого государственного контроля над обществом, скорее – это компромиссная, гибридная организационная структура, в которой постсоветское администрирование институционализирует традиционные формы самоуправления и даже сливается с ними», - считает культуролог Алексей Улько.
А вот какие выводы сделали эксперты Human Rights Watch (НRW) в 2003 году, объявленном в Узбекистане «Годом махалли»: «В постсоветский период его [орган местного самоуправления – прим. авт.] деятельность стала регламентироваться законом… При этом деятельность кенгаша, по закону подотчётного сходу граждан, фактически контролируется органами исполнительной власти. В современных условиях комитет махалли превратился в ключевого проводника государственных репрессий в отношении отдельных лиц и семей, которых власти считают неблагонадёжными. Махалля активно помогает правоохранительным и другим органам собирать информацию о жителях. В нарушение права на неприкосновенность частной жизни, семьи и жилища комитет махалли ведёт досье на неблагонадёжных граждан (в том числе на «семьи скандалистов» с трудными подростками) и передаёт эти данные милиции и органам исполнительной власти».
Могут возразить, что такими, возможно, были махаллинские комитеты двадцать лет назад, но сейчас многое изменилось. Изменилось в чём? В том, что органы местного самоуправления фактически превратились во внештатные органы внутренних дел? В том, что кандидатов в председатели махаллей «рекомендует» хокимият? В том, что государство создало дополнительный бюрократический орган «по поддержке махалли»? В том, что махаллинские комитеты не имеют права голоса и их даже не ставят в известность, когда на территории махалли вдруг начинается точечное строительство? В том, что кроме территориального управления (в лице хокимиятов), у махаллинских комитетов появился ещё и «отраслевой» орган управления, который ставит задачи перед раисами?
Так, перед началом нового учебного года «перед Министерством по поддержке махалли и семьи поставлен ряд задач по осуществлению контроля посещаемости учеников, обучающихся на дому онлайн, а также других процессов», - сообщила пресс-секретарь министерства Саодат Боймирзаева. «Главные меры заключаются в строгом контроле председателями сходов граждан и инспекторами профилактики учеников, обучающихся на дому онлайн, и организации «Мероприятий по посещаемости» на своей территории», - сообщила представитель министерства.
Вот как! Задачи поставлены перед министерством, а выполнять будут «председатели сходов граждан и инспекторы профилактики». И после этого у кого-то остались хоть какие-то сомнения в сущности мероприятий «по поддержке махалли»?
Нельзя отражать интересы людей, которые изначально разобщены и инертны. Нельзя требовать, чтобы махалля являлась выразителем желаний и интересов граждан: махалля – это лишь слепок существующего общества. Нельзя создать эффективно действующий орган самоуправления в условиях сохранения административно-командных методов управления, отсутствия реальной демократии, нарушений законности, засилья бюрократизма и разгула коррупции.
Необходимо проведение полноценной административной реформы в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; принципы функционирования органов государственной власти. Главная цель - унификация и повышение эффективности государственного управления, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.
Лишь при проведении успешной административной реформы, развитии демократических институтов и строгого соблюдения законности всеми субъектами права, махалля, как орган самоуправления на местах, может стать основой гражданского общества. Без этого реформа института махалли обречена. Даже если создать дюжину министерств «по поддержке махалли».
Как писал ведающийся мыслитель эпохи Просвещения Иоганн Готфрид Гердер: «Самое лучшее правительство — то, которое в меру своих возможностей способствует наступлению такого состояния, когда людям наконец не нужны будут никакие правители… Народу нужен господин до тех пор, пока у него нет своего разума: чем больше у людей развивается разум, а с ним и способность к самоуправлению, тем слабее должны становиться правительства, а под конец и совершенно исчезнуть».
Но, видимо, такая перспектива не устраивает и страшно пугает наших чиновников…
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора статьи.
Получайте новые экспертные статьи первыми в Телеграм-канале @RepostUZ.